Rozpočtový deficit a veřejný dluh. Pojem, druhy, příčiny vzniku, způsoby financování, význam z hlediska rozpočtového a fiskálního.

Osnova:

  1. Rozpočtový deficit (RD) a veřejný dluh (VD) jako globální problém
  2. Pojem RD - definice, význam a omezení vypovídací schopnosti, druhy
  3. Příčiny vzniku
  4. Důsledky (rozpočtové, fiskální)
  5. Možnosti financování
  6. Pojem VD
  7. Vztah mezi RD a VD - problém fiskální nerovnováhy a oboustranná kauzality, řešení VD
  8. Problém fiskální nerovnováhy v ČR

Povinná studijní literatura:

  1. Dvořák, P.: Státní rozpočet - iluze a omyly. Hospodářské noviny, 21. září 1994, s.11
  2. kolektiv VŠE: Veřejné finance. VŠE Praha, 1994, kapitola 11. Rozpočtový deficit a veřejný dluh, s.231-262
  3. Dvořák, P.: Problém fiskální nerovnováhy. Finance a úvěr, 44, 1994, č.7. s.343-354
  4. Dostálová, I., Klvačová, E.: Jak jsme zaťali sekeru. Ekonom, 15/1998 s.14-17

Doplňková studijní literatura:

  1. Bulíř, A.: Teorie deficitního rozpočtu. Finance a úvěr, 40, 1990, č.3. s.165-183 - zde rozebírány velice instruktivním způsobem makroekonomické aspekty rozpočtových deficitů - dá se využít i pro Hospodářskou politiku a Makroekonomii!
  2. Musgrave, R. A., Musgraveová, P.B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha, 1994. Str. 504-526 (Ekonomie veřejného dluhu)

Rozpočtový deficit (RD) a veřejný dluh (VD) jako globální problém

Jedním z největších a aktuálních problémů veřejných financí je problematika fiskální nerovnováhy. V nejobecnější rovině znamená nesoulad mezi rozpočtovými příjmy a výdaji. Utrácí-li vláda více, než dokáže vybrat od subjektů soukromého sektoru, vzniká problém, jak tento rozdíl financovat. Fiskální nerovnováhou se rozumí existence pohledávek vůči budoucím daňovým příjmům, kdy dochází k přerozdělování dosud nevytvořených zdrojů. Fiskální nerovnováha se projevuje dvěmi základními podobami - rozpočtovým deficitem a veřejným dluhem.

Obvykle se více pozornosti (zejména ze strany politiků) věnuje rozp. deficitu než veřejnému dluhu. Zatímco problém rozpočtového deficitu je konkrétní, stále se opakující a veřejně kontrolovaný, dluhový problém je složitější a méně viditelný. U rozpočtového deficitu je zřejmé, kdo za něho zodpovídá, protože je vztahován k výkonné složce (vládě), u veřejného dluhu není zcela zřejmé, kdo vlastně za jeho vznik zodpovídá - “stopy se ztrácejí v minulosti” (Dvořák, P., 1994).

Pojem RD - definice, význam a omezení vypovídací schopnosti, druhy

 

V obecné rovině se deficitem rozumí, že rozpočtové příjmy jsou v určitém období nižší než celkové výdaje.

DEFICIT: Rozdíl mezi celkovými hotovostními výdaji včetně úroků a celkovými hotovostními příjmy (daňovými i nedaňovými) s vyloučením úvěrových příjmů.

Rozpočtový deficit vyjadřuje tokový pohled na veřejné finance, tj.odráží pohyb tokových veličin. Deficit tudíž neodráží celkový stav veřejných financí, ale jen prostředků, procházející státním rozpočtem.

Existuje několik omezení vypovídací hodnoty ukazatele deficitu:

  1. Jedná se pouze o tokový pohled - daleko významnější je vývoj stavových veličin (velikost národního bohatství, majetku státu apod.) -
  2. V ukazateli jsou zahrnuty pouze rozpočtové transakce - celá řada finančních operací probíhá mimo rozpočet - otázka vyrovnanosti hospodaření parafiskálních fondů a dalších institucí (zde příčina aktuálně “objeveného” skrytého dluhu v ČR...)
  3. jedná se pouze o hotovostní operace - neodráží vládní pohledávky ani závazky. Nepostihuje např. zadlužení formou převzatých garancí za úvěry soukromých subjektů, nebo vládní dluhové operace.

Rozpočtový a fiskální význam deficitu - z rozpočtového hlediska vznik deficitu rozpočtu znamená, že stát jako ekonomický subjekt spotřebovává v rozpočtovém roce více, než je schopen sám vytvořit; tj. rozpočtově je deficit známkou špatného vládního finančního hospodaření. Fiskálně je známkou expanzívní fiskální politiky vlády. S tím souvisí i hlavní dva druhy rozpočtového deficitu: - aktivní a pasivní.

Aktivní neboli strukturální deficit je způsoben určitým vládním rozhodnutím, tj. jde o záměrné rozhodnutí uplatněné v rámci fiskální politiky.

Naproti tomu pasivní neboli cyklický deficit vzniká v důsledku vlivu exogenních faktorů nezávislých na vládních záměrech. Klasickým příkladem je vliv kolísání tempa hospodářského růstu, kdy při zpomalení tempa hospodářství země dochází k poklesu daňových příjmů do státního rozpočtu. Možnost korigovat při nepříznivém hospodářském vývoji vzniklý pasivní deficit strukturálním, čili aktivním přebytkem není reálná a vzniku celkového rozpočtového deficitu se nelze vyhnout.

Ať jsou příčiny rozpočtového deficitu jakékoliv, jeho důsledky jsou jak rozpočtové, tak i makroekonomické. Rozpočtové důsledky v krátkém období mohou být pozitivní, neboť umožňují změkčení vládního rozpočtového omezení při působení silných exogenních faktorů během rozpočtového období nebo v případě efektivních veřejných výdajových programů. V dlouhém období však vláda musí deficit nějakým způsobem obsluhovat.

Pokud jde o makroekonomické důsledky deficitu, názory jednotlivých ekonomických škol se zásadně liší. V zásadě odlišujeme tři základní teoretické názory na tuto problematiku -

a/ neoklasický přístup, který hodnotí makroekonomické důsledky deficitu negativně, a proto jej odmítá,

b/ keynesiánský přístup hodnotí tyto důsledky aktivního deficitu pozitivně, a proto ho v určitých případech dopuručuje,

c/ neoricardiánský přístup naopak popírá makroekonomické důsledky deficitu, a proto je vůči němu neutrální

(Tyto teoretické názory,které svým obsahem jsou značně protichůdné existují vedle sebe již dlouhou dobu, aniž by některý z nich byl na základě konkrétní ekonomické zkušenosti potvrzen, či vyvrácen. Podrobněji viz kurzy makroekonomie a učebnice.)

Možnosti financování rozpočtového deficitu

Jakmile vládní hospodaření skončí v určitém období rozpočtovým deficitem (ať už jde o deficit cyklický či strukturální), musí vláda toto pasivní rozpočtové saldo nějakým způsobem financovat. Pokud pomineme možnost vyrovnat deficit pomocí státních finančních aktiv (např. prostřednictvím výnosů z privatizace), existují dvě základní možnosti krytí deficitu. Prvním je dluhové financování deficitu a druhou možností je emisní financování deficitu.

DLUHOVÉ FINANCOVÁNÍ

Při dluhovém financování jednotlivci, firmy a hlavně komerční banky, nakupují státní cenné papíry. Takto získané prostředky mohou pak být použity k financování vládních potřeb stejně jako daňové příjmy.Tím se ovšem sníží reálná spotřeba soukromých subjektů o daný úvěr vládě. Znamená to, že o co více nakoupí stát nad objem disponibilních zdrojů, o to více je nutné snížit reálnou spotřebu soukromého sektoru, popřípadě si vláda musí půjčit v zahraničí.

Při vzniku veřejného dluhu, ať už byl způsoben půjčkou z domácích zdrojů či ze zahraničí, vzniká nutnost tento dluh obsluhovat. Základním nepříjemným důsledkem růstu dluhu jsou úroky, které se každoročně objeví ve státním rozpočtu jako nutný výdaj.

EMISNÍ FINANCOVÁNÍ

Emisní financování je zvláštním případem krytí rozpočtového deficitu. Centrální banka poskytuje buď přímý úvěr nebo nakoupí státní dluhopisy přímo od státu. Nákup státních dluhopisů je však vzhledem k rostoucí monetární bázi legislativně omezeno. V případě nákupu cenných papírů centrální banka způsobuje změnu monetární báze a dochází ke krytí deficitu úvěrovou emisí. Dochází ke zvýšení peněz v oběhu, což má makroekonomické důsledky jak na agregátní cenovou hladinu, tak na pohyb úrokových sazeb.

 

VEŘEJNÝ DLUH

Definování druhého fenoménu fiskální nerovnováhy, tzn. veřejného dluhu je přesnější:

Jde o souhrn pohledávek ostatních ekonomických subjektů vůči státu bez ohledu na to, zda vznikly tyto pohledávky cestou státního rozpočtu či jinak. Pro veřejný charakter dluhu není podstatný způsob jeho vzniku, ale způsob jeho úhrady - skutečnost, že představuje pohledávku vůči současným i budoucím daňovým platbám obyvatelstva.

Veřejný dluh je v interpretaci Mezinárodního měnového fondu pojímán jako celkové saldo finančních aktiv a pasiv státu, a to včetně salda eventuálních mimorozpočtových fondů.

Hrubý veřejný dluh zahrnuje celkový objem závazků vládního sektoru, bez ohledu na pohledávky státu. Čistý a hrubý veřejný dluh se u řady zemí výrazně liší. Existují země (Švédsko, Norsko), kde přesto, že podíl hrubého veřejného dluhu na HDP se pohybuje kolem 50 %, podíl čistého veřejného dluhu je záporný, země tedy vykazuje aktivní saldo.

Ve většině případů má veřejný dluh formu vládních dluhopisů - obligací, které nakupují jednotlivé ekonomické subjekty uvnitř země nebo i v zahraničí. Ve většině zemí tvoří největší objem obligace střednědobé, i když postupně roste váha obligací krátkodobých, čímž logicky dochází k poklesu splatnosti veřejného dluhu.

Ve vztahu k problematice rozpočtového deficitu se sleduje hlavně vývoj podílu hrubého veřejného dluhu na HDP.

Zajímavý vztah existuje mezi dluhem a inflací. (podrobněji viz učebnice)

 

VZÁJEMNÝ VZTAH DEFICITU A VEŘEJNÉHO DLUHU

Tento vztah byl původně chápán spíše v jednosměrné kauzální závislosti (Dvořák, P., 1994). Různí autoři tvrdili, že rozpočtový deficit je příčinou veřejného dluhu a veřejný dluh je tedy důsledkem rozpočtových deficitů. Někteří autoři hovoří o veřejném dluhu jako o sumě minulých rozpočtových deficitů. Moderní pohled na fiskální nerovnováhu ale ukazuje, že tato tvrzení jsou v několika aspektech nepřesná. Především existují různé alternativy krytí rozpočtové deficitu tzn., že rozpočtový deficit nemusí ústit do dluhu. Jde například o dlouhodobou monetizaci dluhu (zde jsou příklady Brazílie, Argentiny, Peru a dalších zemí) nebo dluh může být kryt prodejem státních aktiv (takto také byla kryta část našeho dluhu).

Mohou existovat také mimorozpočtové příčiny vzniku veřejného dluhu, kdy např. stát převezme závazky jiných subjektů a je zodpovědný za jejich spravování. Země tedy má veřejný dluh aniž by mu předcházela řada deficitů. Typickým příkladem tohoto postupu je náš stát, kterému po zavedení tržního mechanismu vzniklo spousta závazků z činnosti státních podniků a organizací. Tento proces se nezastavil a jeho reálným projevem bylo loňské prohlášení tehdejšího ministra financí Pillipa o “vyčíslení skrytého dluhu”, kdy MF odhaduje velikost zvýšení reálného veřejného dluhu o 170 mld Kč.

Reálná změna objemu veřejného dluhu tedy nezávisí pouze na přírůstcích způsobených rozpočtovými deficity.

Vzhledem k současnému vývoji se odborníci shodují, že je nezbytné rozšířit pojetí souvislosti rozpočtového deficitu a veřejného dluhu na oboustranně kauzální vztah, ve kterém veřejný dluh může být vážnou příčinou rozpočtového deficitu. Důvodem je skutečnost, že úroky z veřejného dluhu vstupují do výdajové strany rozpočtu, a tak dochází k zpětnému propojení rozpočtového a dluhového problému.

Velice významnou kategorií je zde tzv. primární deficit. Z hlediska úrokových výdajů ekonomická praxe rozlišuje celkový a primární deficit. Celkový deficit vyjadřuje rozdíl mezi celkovými příjmy a výdaji bez ohledu na jejich charakter.Úroky placené z placené z veřejného dluhu se zahrnují do rozpočtových výdajů a zvyšují celkový deficit. Tyto úroky jsou však důsledkem vlivů minulých období, a proto se k hodnocení fiskální politiky stávajícího období používá primární deficit, při jehož výpočtu se úroky z veřejného dluhu nezahrnují do výdajové strany rozpočtu.

Z rozpočtového hlediska se tak veřejný dluh jeví jako exogenní faktor s negativním fiskálním účinkem, protože výše veřejného dluhu konkrétní /nastupující/ vládou ovlivnitelná.

Hospodářské výsledky ukazují, že např. v roce 1988 představoval celkový deficit v zemích evropské desítky v průměru 2,9 % HDP. Bez započtení úroků z veřejného dluhu by však dosáhly tyto země primárního přebytku 1,8 % HDP. Z toho plyne, že váha úroků deformující výdajovou stranu činila průměrně 4,7 % HDP, tzn. více než průměrný přírůstek dluhu v důsledku deficitu.